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对工商行政管理机构改革与职能转变的思考
新闻来源:办公室 |发布时间:2017年08月18日

党的十八大和十八届二中、三中、四中全会,对深化机构改革和加快职能转变进行了总体部署,形成了四个全面的治国理政总体框架。当前,适应经济发展的新常态,加快职能转变,科学推进工商行政管理机构改革,是工商部门全面深化改革必须破解的难题,对更好的服务经济发展新常态具有十分重要的作用。

一、基本情况

近年来,工商行政管理体制发生了重大变化。2011年,围绕强化地方各级政府食品安全监管责任, 国务院办公厅印发了《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔201148号)文件。为加强食品药品监督管理,2012年第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,将国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责划转至新组建的国家食品药品监督管理总局。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出深化行政执法体制改革。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

各地贯彻落实国办发〔201148号文件、划转食品安全监管职能和推进机构改革的做法不尽相同。从全国情况来看,大多数省市将工商质监体制由省以下垂直调整为市县分级管理,个别省市仍保持原有体制,有的仍将市辖区实行垂直管理;有的将体制调整与食品安全监管职能划转同时进行。从我省来看,我省是全国率先完成食品药品安全监管职能划转的省份,实现了三个第一2013年底根据甘政发〔2013104号文件完成了工商体制调整;从我市情况来看,清水县在工商体制调整后结合地方政府机构改革,已于2014年底对工商、质监部门进行了整合。

二、存在的问题

当下,各地结合政府机构改革,对市场监管执法部门进行了整合,但没有统一的模式。有的将工商、质监二合一如我市清水县新设立了工商局(加挂质监局牌子);有的将工商、质检、食药监部门三合一,如我省的嘉峪关市设立了市场监督管理局(加挂市食品安全委员会办公室牌子),有的甚至将物价也合并进来成四合一。有的是设市的区、县一级合并,乡镇设立市场监管所,上一级不合并;有的是市、州一级合并,上一级不合并。合并后的机构名称各异,有的叫市场监督管理局(或市场监督管理委员会),有的仍叫工商局,但加挂质监局的牌子,有的还叫工商质监局。由于改革涉及的内容多、部门多、环节多,特别是体制调整后地方政府机构改革中,一些问题也逐渐凸显了出来。

(一)职能优化的顶层设计不够当前一些地方政府机构,首先考虑的政府部门机构数不超过限额规定,但对履行市场监管职能的相关部门,如工商、质监、食药监等部门如何整合、整合那几个部门、市场监管部门的权责清单有哪些、内设机构如何有效整合等缺乏顶层设计,虽然借鉴了大部制模式,但在具体工作中,仍职能划分不清的情况,与商务、综合执法等部门依旧存在职能模糊的现象与空白、交叉地带,监管的实效也受到影响。

(二)缺乏统一的配套法制保障。目前,已对工商等部门进行整合的地方,整合后的部门职能由同级政府办公室印发的三定规定所界定,这样就出现了两个突出的问题:一是处罚权的转移。《行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。就是说,国务院或者经授权的省一级政府可以作出一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权的决定,处罚权的转移由国务院或者经授权的省级政府决定三定规定对整合后的部门职能界定,不符合《行政处罚法》第十六条规定,即将处罚权也同时交由整合后的部门行使。二是法律法规体系滞后形成新的问题与瓶颈。现行法律法规的执法主体均无市场监管部门,上级赋予的监管权不能代替处罚权的行使,在当前没有国务院授权、没有省一级政府作出决定前,仅凭三定规定,整合后的部门是无法取得行使处罚权的。这也是影响新的市场监管部门履行职责的深层次因素。

(三)职能泛化。从现实情况来看,涉及工商系统执法的法律有105部、行政法规有204部,由于没有专门性法律确认职能范围,因此各个法律都有可能涉及和规定工商行政管理部门的职能,这导致了其职能泛化和模糊化。特别是体制调整后,工商部门承担了政府诸如招商引资、征地拆迁、综治维稳等一些本不属于自己的职能,行使了一些不属于自己的权力,代替市场和社会做了一些不属于自己的工作。大量事务性工作,占用了大量人力、物力和精力,一定程度上影响了履行市场监管的职能,这种现象在总体上是对工商行政管理职能的弱化,既不符合依法治国精神,不利于工商事业的发展,也不利于经济社会的进步。

(四)与上级部门的工作对接存在诸多不便。一些地方市场监管局成立后,由于职能的整合,要与上级多个部门对接,比如,在县级层面就要对接市工商局、市质监局及市食药监局等部门。带来的问题是:一是工作量的增加;二是工作思路、部署与上级的不一致,上级分段监管的思路、部署难以有效对接。

三、工商行政管理机构改革与职能转变应把握的关系

  改革市场监管体系,实行统一的市场监管,建立统一的市场监管体系,推进综合执法是大势所趋。政府职能转变是市场监管体制改革的核心要义。要围绕加快职能转变推进工商行政管理机构改革,注意把握好以下几个关系:

(一)顶层设计与摸着石头过河。工商行政管理机构改革要紧紧围绕加强政府公共服务、市场监管、社会管理等职责以及更好的服务经济社会转型跨越发展来推进,要在在体现行政管理体制改革整体设计和安排的前提下,从法律法规和政策等方面对如何改革、改什么、怎样推进等做好顶层设计,加强试点,做好与基层实践的对接,更多更好地反映来自基层一线的实践,解决顶层设计在基层的可行性,以便克服一些地方在推进机构改革与整合中某些方面存在的分散化、表面化、简单化缺陷,更全面、更深入、更科学地做好工商行政管理机构设置、职能配置、角色定位等顶层设计

(二)科学定位与职能承接相结合。要按照政府职能转变的基本方向和总体要求,对工商行政管理部门或者是整合后的市场监管部门的法律地位、职责权限、权力边界进行科学定位,按照“法无授权不可为”、“法无禁止即可为”“法定职责必须为”的原则,实施“权力清单”“负面清单”和“责任清单”管理,有效地抵挡一些不合理的工作摊派(职能承接),改变过去工商职能模糊泛化,给人以什么都能做、什么都能管的假象,做到超前谋划、主动谋划、整体规划,从根本上解决职能承接时自下而上面临的窘境,增强机构改革和职能转变的准确性、科学化。

(三)自上而下与自下而上相结合。做好机构改革与整合,要全面贯彻中央和省上有关精神,坚持问题导向,统筹解决法律法规修改、处罚权转移、执法主体资格等问题,强化上级政府、上级部门对下级政府及下级部门的宏观指导和微观协调,让下级部门明白怎么改、改哪些的思路、方法和路径,避免基层一些地方机构整合五花八门、令出多门、及一刀切等做法,并结合国家赋予较大的市立法权、相对集中行政处罚权等举措统筹推进,确保机构改革整合顺利推进,职能转变更具实践的可行性。

四、工商行政管理机构改革与职能转变的路径选择

工商行政管理与改革开放同行,与时代发展同步,为社会主义市场经济发展做出了重要贡献。要按照政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的主要职能,结合深化行政审批制度改革,加快工商部门职能转变,做强主业,巩固主阵地、主战场;强化服务,发挥主力军、“先行官”作用,把握改革发展主导权具体来说,要围绕建设“三个环境”,打造大众创业、万众创新“新引擎”,做好公平市场“守护神”,贯彻公开透明、群众得益、公平正义、权力制约的改革方向,打造“六大平台”,并从以下几个方面实现改革的系统性成效。

(一)整合核心职能,打造市场主体信息公示平台。工商部门的核心职能涉及市场准入与退出、市场交易、市场竞争等只有做好这些与市场经济紧密相关的核心工作,才能保证工商行政管理核心职能的发挥;只有做强这些核心工作,才能保持工商行政管理在改革发展中的主导地位。商事制度改革是政府简政放权的“先手棋”和“突破口”,是工商部门的一场“自我革命”。我们要充分发挥职能优势做强主业,围绕营造良好的准入环境,积极推进商事制度改革,大力推进三证合一改革、实现一照一号稳步推进“先照后证”改革,以改革倒逼职能转变,以改革突破“瓶颈”和障碍,“倒逼”其他部门和领域改革,更好的释放改革红利、激发市场活力、优化营商环境。围绕上述要求,工商部门要全力打造好市场主体信息公示平台,依托自身掌握的市场主体基础信息“大数据”,为党委、政府决策提供参考,也进一步强化市场主体信用约束,实现市场主体和监管部门双减负形成“一处违法、处处受限”的局面和行业自律、社会监督、主体自治相结合的工作格局

(二)强化监管执法,打造统一的市场监管平台。商事制度改革的实施,“宽进”已基本落实,但如何“严管”尚未完全破题。工商部门分级管理后,责任主体则完全交给了地方政府特别是县市区政府。在简政放权、责任主体下移的情况下,要实现“严管”目标,必须构建“政府牵头、分管部门主抓、相关部门协同、市场主体自律、社会共治”的大监管格局。工商部门作为市场监管的主力军,要认真贯彻国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔201420号)文件精神,加快构建科学的“严管”机制,做好由工商部门牵头或分别负责的25项任务。当前,重点是建立统一的市场监管平台,探索建立市场主体抽查监管制度,以信息化技术为支撑,以信用监管为主要手段,以市场主体信用信息公示为重点,以全方位的监管数据、信用数据为支撑,整合工商、质监、食药、商务、物价等部门现有的信息平台,整合现有登记和监管系统,最终实现企业登记和监督管理的全程电子化,用信息化手段打造执法“拳头”,全力维护良好的市场环境。

(三)畅通维权渠道,打造为民服务平台。工商部门联系着千家万户的经营者和消费者,要充分发挥与广大经营者和消费者联系紧密的优势,增强群众工作能力,把12315打造成工商部门与广大消费者和人民群众信息互动的平台畅通民意的平台接受社会监督和听取群众意见的平台解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。强化服务领域消费维权,挖掘利用12315消费维权数据资源,加快建立企业自律、消费者参与、社会监督、政府监管的消费维权社会共治新机制,提升消费维权工作效能

(四)提升服务水平,打造服务经济发展平台。省第十二次党代会提出,力争未来五年使非公经济成为甘肃省国民经济的半壁江山,成为推动转型跨越、富民兴陇的重要力量。省、市、县(区)相继成立了非公有制经济发展协调推进领导小组,并将办公室设在工商局。工商部门要发挥了非公经济发展办公室设在工商部门的优势,在服务发展中争取党委、政府的支持,赢得地位。积极发挥综合协调、全面统筹、服务配合等职能,认真实施《关于推动非公有制经济跨越发展的意见》,积极落实引强入甘、创业催生、助推成长、改制重组、平台聚集五大举措,主攻资源配置、市场准入、政策扶持、平台建设、环境营造五大突破口,实施思想解放、政策扶持、产业提升、招商引资、金融支持、人才支撑、科技创新、创业推动、权益保护和典型引领十大工程全力助推非公有制经济健康快速发展。

(五)大力实施商标战略,打造商标兴企助农富市平台。商标战略作为工业强市“  商贸活市旅游富市产业富民的重要抓手,服务全市经济社会发展、促进经济转型跨越的主要手段,为经济社会转型跨越发展提供了强有力支撑。要充分发挥工商部门实施商标战略的主导作用,建议在国家层面,一是在废止质总局出台的中国名牌产品认定基础上,对各级名牌产品认定予以废止,统一纳入商标战略实施范围;二是将质监总局的地理标志产品认定、商务部的中华老字号和农业部的农产品认证一并合并到商标战略与保护范畴,坚决依法行政,方便企业和群众,便于执法监管,提高商标法的权威性;三是对司法认定的中国驰名商标加以限制,界定具体程序,防止司法权的滥用。

(六)强化党的领导,打造非公党建平台。非公经济的健康发展,离不开党的领导。工商部门要认真贯彻党的十八大精神,把工商部门履行职责与抓好非公有制企业党建工作紧密结合起来,认真履行“一岗双责”,坚持两副担子一起挑,两项工作一起抓,积极破解非公有制企业党建工作难题,全面提升非公党建工作的科学化水平。特别是我省工商部门,要围绕深入打造非公党建“升级版”的要求,一是坚持“围绕发展抓党建,抓好党建促发展”的总体要求,在各级党委的领导和组织部门指导下,主动研究解决分级管理体制下出现的新情况新问题;二是在发挥“两个作用”、扩大“两个覆盖”、加强“两支队伍”建设上提档升级,进一步丰富“甘肃模式”新内涵,使党组织覆盖率大幅度提高;三是结合“个转企”工作,加大小微企业党组织的组建工作,强化典型引领、示范带动作用,为促进经济发展和社会和谐稳定提供坚强保证。


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